gototopgototop

Ильясова К.М.Актуальные вопросы реформирования законодательства Республики Казахстан о недрах и недропользовании

ГНС НИИ частного права КОУ, д.ю.н., профессор

Законодательство о недрах и недропользовании в Казахстане неоднократно реформировалось и прошло сложный путь в своем становлении. Наиболее концептуальные изменения произошли в 1999 году в связи с переходом от лицензионно-контрактной системы приобретения права недропользования к контрактной. Важнейшими новеллами являются введение приоритетного права государства на приобретение отчуждаемого права недропользования или объектов, связанных с правом недропользования, введение института сервитутов на недра, определение видов контрактов на недропользования в зависимости от вида операций на недропользование и др.

Реформа законодательства Республики Казахстан о недрах и недропользовании, проведенная в конце 2014 года, также коснулась ряда важнейших вопросов недропользования. В связи с изменениями законодательства были введены ряд новелл по вопросам права недропользования: введение конкурентных торгов, упрощенной процедуры предоставления права недропользования, сокращение видов экспертиз проекта контракта, исключение из структуры контракта на недропользование ряда вопросов, относящихся к публично-правовой сфере, введение положений о преобразовании территории и др.

Одним из важных новвоведений является исключение в ст. 61 Закона о недрах 2010 г. из структуры контракта на недропользование вопросов, относящихся к сфере регулирования публичного права, в частности, условий, относящихся к налогообложению, охране недр и окружающей среды, безопасности населения и персонала (п. 1 ст. 61).

Изменение структуры и, соответственно, содержания контракта на недропользование путем исключения ряда вопросов публичного права из сферы регулирования контракта, полагаю обоснованным. Контракт на недропользование по своей правовой природе является гражданско-правовым договором. В подп. 38 ст. 1 Закона РК от 24 июня 2010 г. «О недрах  и недропользовании» (далее – Закон о недрах) дается следующее определение понятия «контракт на недропользование»: контракт - договор между компетентным органом или уполномоченным органом по изучению и использованию недр или местным исполнительным органом области, города республиканского значения, столицы в соответствии с компетенцией, установленной законодательством Республики Казахстан, и физическим и (или) юридическим лицом на проведение разведки, добычи, совмещенной разведки и добычи полезных ископаемых либо строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, либо на государственное геологическое изучение недр.

С учетом изложенного, условия контракта на недропользование должны определяться с учетом вопросов, которые являются предметом соглашения сторон. Вопросы, относящиеся к сфере регулирования императивных норм законодательства, которые не могут быть изменены соглашением сторон, на мой взгляд, не могут быть предметом договора. При включении в текст контракта на недропользование положений, дублирующих императивные нормы законодательства, на такие условия контракта распространяется норма о стабильности условий контракта, предусмотренная в ст. 30 Закона о недрах. Так, согласно указанной статьи, недропользователю гарантируется защита его прав в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Изменения и дополнения законодательства, ухудшающие результаты предпринимательской деятельности недропользователя по контрактам, не применяются к контрактам, заключенным до внесения данных изменений и дополнений. Гарантии, установленные настоящей статьей, не распространяются на изменения законодательства Республики Казахстан в области обеспечения национальной безопасности, обороноспособности, в сферах экологической безопасности, здравоохранения, налогообложения и таможенного регулирования.

В этой связи, при включении в контракт вопросов, относящихся к сфере регулирования публичного права, по которым стороны не могут договариваться, статьей 30 Закона о недрах стабилизируется по сути законодательство, которое действовало на момент заключения контракта. В итоге условия контракта вступают в противоречие с текущим законодательством, подлежим применению к данным отношениям.

Вместе с тем, изменение структуры и содержания контракта на недропользование в ст. 61 Закона о недрах не повлекло изменений в структуре и содержании контракта, предусмотренных Модельными контрактами. Так, согласно п. 2 ст. 61 Закона о недрах контракт, за исключением контракта (договора) на государственное геологическое изучение недр и типового контракта на разведку, заключается по форме и содержанию, которые предусмотрены модельными контрактами по видам недропользования, утверждаемыми компетентным органом. В п. ст. 1 указанного Закона предусмотрено, что модельный контракт это типовой контракт, утверждаемый компетентным органом, в котором отражаются особенности отдельных видов контрактов, проведение отдельных видов операций по недропользованию, и используемый в качестве основы при разработке проектов контрактов. В настоящее время действуют Модельные контракты, утвержденные постановлением Правительства РК от 25 декабря 2010 г. № 1412.

Полагаю, что из структуры и содержания Модельных контрактов также должны быть исключены условия, по которым стороны не могут договариваться, поскольку это императивные требования законодательства. Более того, нельзя в контракте охватить все требования, относящиеся к охране недр и окружающей среды, к безопасности населения и персонала и др. Такие отношения, возникающие при осуществлении деятельности по контракту, подлежат регулированию законодательством, действующим на момент возникновения правоотношения. При этом специальными нормами могут быть предусмотрены особые требования по охране недр и окружающей среды, по обеспечению безопасности населения и персонала, которые должны соблюдаться при проведении операций по недропользованию.

Важные изменения были внесены также по способам предоставления права недропользования, в том числе введение аукциона и типового контракта. Ранее действовавшее законодательство предусматривало такие способы заключения контракта как прямые переговоры и конкурс, который осуществлялся путем проведения тендера.

Введение такого способа как аукцион упрощает процедуру предоставления права недропользования, поскольку на участие в торгах не требуется получение разрешения компетентного органа. Так, согласно п. 2 ст. 52-1 Закона о недрах в аукционе имеют право принимать участие любые заявители, допущенные к участию в нем и зарегистрированные в качестве участника аукциона на дату его проведения. В п. 3 указанной статьи предусмотрено, что победителем аукциона становится участник, предложивший наибольший размер подписного бонуса, после трехкратного объявления которого от других участников аукциона предложений на его повышение не поступило.

Наряду с аукционом, новеллой является введение такого способа приобретения права недропользования как заключение типового контракта. В подп. 5 ст. 1 Закона о недрах типовой контракт определяется как контракт, заключаемый с лицом, которому право на разведку предоставляется в упрощенном порядке в соответствии с настоящим Законом, по форме, утверждаемой компетентным органом. Особенности предоставления права недропользования для разведки в упрощенном порядке предусмотрены в ст. 57-1 Закона о недрах. Типовые контракты заключаются на основании прямых переговоров для разведки слабоизученных участков недр. Форма типового контракта утверждается компетентным органом и должна содержать следующие основные положения: 1) размер расходов на социально-экономическое развитие региона и развитие его инфраструктуры, представленный в виде ежегодных возрастающих платежей; 2) обязательства по уплате подписного бонуса; 3) минимальный размер затрат и виды работ по годам, которые необходимо выполнить в пределах одного блока на весь период действия типового контракта. В случае если в течение пяти рабочих дней после размещения сведений о поданной заявке на официальном интернет-ресурсе компетентного органа на запрашиваемый участок дополнительно подается более одной заявки, то право недропользования по такому участку предоставляется в порядке, предусмотренном Законом о недрах для аукциона. Недропользователь, получивший право недропользования в упрощенном порядке для разведки, освобождается от обязательств по местному содержанию в кадрах, товарах, работах и услугах.

С учетом изложенного, введение таких способов приобретения права недропользования как аукцион и типовой контракт направлено на оптимизацию и упрощение процедуры заключения контракта на недропользование.

Вместе с тем, применительно к типовому контракту остаются нерешенными вопросы, которые определяют  интерес к указанной форме приобретения права недропользования. Так, в п. 1 ст. 61 Закона о недрах типовой контракт отнесен к самостоятельным видам контрактов на недропользование, наряду с такими контрактами как контракт на разведку, контракт на добычу, контракт на совмещенную разведку и добычу, контракт на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой или добычей и контракт (договор) на государственное геологическое изучение недр.

Применительно к типовому контракту предусмотрены особенности не только заключения, но и продления, прекращения действия контракта, по проектным документам, рабочей программе.

Так, согласно п. 1 ст. 63 Закона о недрах рабочая программа для типового контракта не составляется. В п. 1 ст. 64 предусмотрено, что недропользователь, получивший право на разведку в упрощенном порядке, предусмотренном статьей 57-1 настоящего Закона, разрабатывает и самостоятельно утверждает проект поисковых работ после подписания и регистрации типового контракта на разведку.

Согласно п. 3-1 ст. 72 Компетентный орган в одностороннем порядке досрочно прекращает действие типового контракта на разведку в следующих случаях:

1) несвоевременной оплаты сумм на социально-экономическое развитие региона и развитие его инфраструктуры, представленных в виде ежегодных возрастающих платежей;

2) нарушения требований о минимальном размере затрат и видов работ по годам, которые необходимо выполнить в пределах одного блока на весь период действия типового контракта;

3) использования предоставленного участка недр для целей, не предусмотренных типовым контрактом.

В п. 11 ст. 72 предусмотрено, что типовой контракт прекращается по истечении срока его действия, если сторонами не достигнуто соглашение о его продлении. Досрочное прекращение действия типового контракта допускается по соглашению сторон.

Соответственно, по иным основаниям, предусмотренным в ст. 72 Закона о недрах, типовой контракт не может быть прекращен.

С учетом изложенного, положения Закона о недрах, специально предусмотренные для контракта на разведку или иных видов контрактов, не применяются к типовому контракту. Так, например, согласно подп. 1) п. 2 ст. 35 Закона о недрах без проведения конкурса на основе прямых переговоров заключаются контракты на проведение операций по добыче с лицом, имеющим исключительное право на получение права недропользования на добычу в связи с коммерческим обнаружением на основании контракта на разведку. Аналогично изложенному, в п. 1 ст. 60 указанного Закона предусмотрено, что недропользователь, обнаруживший и оценивший месторождение на основании контракта на разведку, имеет исключительное право на заключение контракта на добычу без проведения конкурса на основе прямых переговоров.

Поскольку право первооткрывателя на заключение контракта на добычу на основании прямых переговоров предусмотрено в изложенных нормах только для лица, имеющего исключительное право на получение права недропользования на добычу в связи с коммерческим обнаружением на основании контракта на разведку, то таким правом согласно Закону о недрах не обладает лицо, которое обнаружило и оценило месторождение на основании типового контракта. Вместе с тем, не может быть заинтересованности в инвестировании для проведения разведки слабоизученных участков недр, если не компенсируются расходы и не выплачивается вознаграждение или не предоставляется право на заключение контракта на добычу с недропользователем в связи с коммерческим обнаружением на основании типового контракта.

В этой связи, применение на практике такой формы как типовой контракт станет возможным только тогда, когда недропользователю будут предоставлены право первооткрывателя, то есть право на заключение контракта на добычу на основании прямых переговоров в связи с коммерческим обнаружением, либо право на возмещение расходов на разведку и получение вознаграждения.

Реформа законодательства о недрах и недропользовании, вместе с тем, не решила многих других проблем правового регулирования недропользования. К нерешенным проблемным вопросам концептуального характера относятся такие вопросы как соотношение прав на недра и на землю, определение права недропользования через категории владения и пользования недрами с возможностью проведения в пределах одной контрактной территории операций по недропользованию двумя или более недропользователями по разным контрактам, отсутствие дифференциации последствий нарушения процедуры отчуждения права недропользования и объектов, связанных в правом недропользования, внесудебные процедуры расторжения контракта на недропользования  и др.

Так, Закон о недрах не дифференцирует последствия нарушения требований Закона о недрах к передаче права недропользования или объектов, связанных с правом недропользования. Согласно п. 14 ст. 36 указанного Закона, сделки и иные действия, направленные на передачу права недропользования, объектов, связанных с правом недропользования, совершенные без наличия разрешения компетентного органа или местного исполнительного органа области, города республиканского значения, столицы, предусмотренного пунктом 2 настоящей статьи, а равно по истечении срока действия разрешения, а также без предварительного согласия уполномоченного органа по изучению и использованию недр, выдаваемого в соответствии с пунктом 6 настоящей статьи, недействительны с момента их заключения. Согласно части второй излагаемой нормы, неуведомление компетентного органа о совершенной сделке в течение пяти рабочих дней после ее совершения является основанием для признания сделки недействительной.

Из изложенных норм следует, что дифференцируются последствие нарушения требования о получении разрешения компетентного органа или местного исполнительного на передачу указанных объектов и последствие неуведомления компетентного органа о совершенной сделке в течение пяти рабочих дней после ее совершения. Если в первом случае сделка по передаче права недропользования или объектов, связанных с правом недропользования, недействительна с момента совершения, то во втором случае такая сделка может быть в судебном порядке признана недействительной. Из изложенного, на мой взгляд, следует, что сделки по отчуждению права недропользования или объектов, связанных с правом недропользования, без разрешения указанных государственных органов являются ничтожными с момента их совершения[1].

Вместе с тем, полагаю, что необходимо дифференцировать последствия передачи права недропользования и объектов, связанных с правом недропользования, без разрешения государственного органа. Для случаев передачи права недропользования без разрешения компетентного органа или соответственно местного исполнительного органа, на мой взгляд, необходимо установить, что сделка, направленная на передачу права недропользования, без получения разрешения указанных органов не считается совершенной. Для случаев передачи объектов, связанных с правом недропользования, если применимым правом к сделкам, направленным на передачу указанных объектов, является законодательство Республики Казахстан, целесообразно предусмотреть, что передача объектов, связанных с правом недропользования, без разрешения компетентного органа или, соответственно, местного исполнительного органа, является основанием для признания сделки, направленной на передачу указанных объектов, недействительной.

Полагаю, что изложенное позволит устранить противоречия между положениями Закона о недрах, определяющими последствия нарушения требований к передаче права недропользования или объектов, связанных с правом недропользования, и нормами законодательства Республики Казахстан, регулирующими отношения по регистрации сделок с ценными бумагами и введении реестра участников товарищества с ограниченной ответственностью. Так, например, согласно п. 1 ст. 16-1 Закона РК от 22 апреля 1998 г. «О товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью» товарищество вправе заключить с профессиональным участником рынка ценных бумаг, осуществляющим деятельность по ведению системы реестров держателей ценных бумаг (регистратором), договор на ведение реестра участников товарищества. Документом, подтверждающим право на долю в уставном капитале товарищества с ограниченной ответственностью, ведение реестра участников которого осуществляется регистратором, является выписка из реестра участников товарищества.

Согласно п. 1 ст. 36 Закона РК от 2 июля 2003 г. «О рынке ценных бумаг», сделки с эмиссионными ценными бумагами подлежат регистрации в соответствии с настоящим Законом и нормативными правовыми актами уполномоченного органа. В п. 1 ст. 38 указанного Закона предусмотрено, что подтверждение прав по эмиссионным ценным бумагам осуществляется путем предоставления выписки с лицевого счета держателя ценных бумаг в системе реестров держателей ценных бумаг и (или) системе учета номинального держания и (или) в системе учета центрального депозитария.

На практике при отсутствии требуемого разрешения компетентного органа на передачу объектов, связанных с правом недропользования, может быть зарегистрирована сделка с акцией юридического лица, являющегося недропользователем. При внесении записей в реестр участников ТОО также не истребуется такое разрешение. В связи с изложенным, полагаю, что для внесения записей в реестр участников ТОО о приобретении доли участия и при регистрации сделок с акциями юридического лица, в случае, когда такие юридические лица являются недропользователями, необходимо представить документ, подтверждающий разрешение компетентного органа или, соответственно, местного исполнительного органа, на передачу указанных объектов.

Проблемы правового регулирования права недропользования в Казахстане не исчерпываются изложенными вопросами, однако, полагаю, что их решение позволит решить на концептуальном уровне такие вопросы как обеспечение баланса публичных и частных интересов с сфере недропользования, обеспечение правовыми средствами инвестирования в разведку слабоизученных участков недр, дифференциация последствий нарушения процедуры отчуждения права недропользования и объектов, связанных в правом недропользования, с учетом особенностей объектов и субъектов таких правоотношений и применимого права.


[1] Позиция о возможности признания сделок ничтожными в соответствии с законодательством РК является спорным. См. подробнее: Ильясова К.М. О соотношении понятий «недействительные» и «несовершенные» сделки в гражданском законодательстве Республики Казахстан// Актуальные проблемы частного права. Liber amicorum в честь академика М.К. Сулейменова /Сост. Е.Б. Жусупов, А.Е. Дуйсенова. –Алматы: Юридическая фирма «Зангер», НИИ частного права, 2011.- С. 216-231

Поиск

Голосование

Что вас интересует на сайте
 

Кто на сайте

Сейчас 46 гостей онлайн